Quoten verhindern leistungsgerechte Beurteilungen

Richtsätze für das Verhältnis der Gesamtnoten engen den Ermessensspielraum der Beurteiler erheblich ein und mindern die Objektivität der Wertungen. Dienstrechtlich bedenklich und aus Sicht des BSBD unzulässig ist jedoch eine Vorgabe in einem Leitfaden, der nicht Bestandteil der Verwaltungsvorschrift ist.

Im Jahre 2000 löste eine neu erlassene Verwaltungsvorschrift über die Beurteilung der Beamten im Landesdienst die bis dahin geltende und von NRW übernommene Regelung zur dienstlichen Beurteilung ab. Zugleich wurde auf ein 7-Punkte-Bewertungssystem umgestellt und die Gesamtnote nicht mehr in Form einer Textbewertung sondern in einer Zahl ausgedrückt. Nach obergerichtlicher Rechtssprechung ist dies zulässig (BVerwG 1994). Allerdings war eine Textaussage zum Wert der Punkte aus der Anlage 1 zur BeurtVV weiterhin ableitbar.

Da eine siebenstufige Bewertungsskala in der Justiz schon immer üblich war - im Gegensatz zu den anderen Bereichen der Landesverwaltung gab es die zusätzliche Bewertungsstufe „vollbefriedigend“ - fiel es den Beurteilern in den Dienststellen der Justiz und des Justizvollzuges offenbar nicht schwer, sich umzustellen, obwohl die neue BeurtVV ein neues System beinhaltete. Auch die Beurteilten ordneten die so ausgewiesenen Gesamtnoten nach hergebrachten Muster ein, unabhängig davon, ob sie mit den Bewertungen einverstanden waren oder nicht. Allerdings waren die Vollzugskräfte im Justizvollzug (AVD, WD) wie die der Polizei von dieser BeurtVV ausgenommen.

Diese BeurtVV hatte allerdings eine Gültigkeitsbefristung. Zum 31.12.2007 ist sie ausgelaufen und außer Kraft getreten, ohne dass eine entsprechende Nachfolgeregelung vorhanden war. Mit Verweis auf die Befristung und das Vorhaben einer Neuregelung waren die im Jahr 2007 anstehenden Regelbeurteilungen mit Zustimmung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften ausgesetzt worden, wodurch der vorgegebene Beurteilungszeitraum von drei Jahren überschritten wurde. „Zur Vermeidung eines rechtsunsicheren Zustandes bis zum Erlass einer neuen BeurtVV“ (Schreiben des MI an die gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen) setzte das Ministerium des Innern die ausgelaufene Verwaltungsvorschrift für die Dauer von sechs Monaten im März 2008 rückwirkend nochmals in Kraft.

Eine neue Beurteilungsvorschrift

Am 28. März 2008 konnte dann nach den üblichen Ressortabstimmungen und gewerkschaftlichen Beteiligungen eine neue BeurtVV mit Wirkung zum 01.07.2008 in Kraft gesetzt werden, die nunmehr auch die Vollzugskräfte der Justiz, weiterhin aber nicht die der Polizei erfasste. Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht zu begründen und ist ein weiterer Beleg dafür, wie wenig die politisch Verantwortlichen die Tätigkeiten in den Vollzugsanstalten kennen und wie geringschätzig die Arbeit der Vollzugsbediensteten entgegen aller Sonntagsreden tatsächlich bewertet wird.

Eine wesentliche Änderung zur vorhergehenden BeurtVV ist - neben anderen - die Umstellung auf ein 10-Punkte-System. Nach den Begründungen der Innenverwaltung soll dadurch sowohl die Objektivität der Wertungen zu den einzelnen vorgegebenen Kriterien erhöht als auch eine größere Differenziertheit erreicht werden. Es dürfte unstrittig sein, dass in Werturteilen immer subjektive Faktoren einfließen, da eben Menschen von Menschen beurteilt werden und somit persönliche Vorstellungen, Erfahrungen und Kenntnisse, aber auch charakterliche Veranlagungen und emotionale Einstellungen des Beurteilers zum Beurteilten mehr oder minder stark die Aussagen in der Beurteilung beeinflussen. Auch muss wohl nicht näher dargelegt werden, dass höhere Objektivität in den dienstlichen Beurteilungen den Handlungsspielraum der Verwaltungen bei Personalauslese einengt und damit - trotz gegenteiliger Behauptung - eigentlich nicht gewollt wird und zudem durch Verwaltungsgerichte nur gering kontrollierbar ist.

Richtsätze für das Verhältnis der Gesamtnoten

Dem Streben nach höherer Objektivität stehen auch zusätzliche Vorgaben entgegen, die den Ermessensspielraum des Beurteilers drastisch einengen. Dies sind u.a. vor allem Richtwerte zu Höchstgrenzen für die Vergabe von höherwertigen Gesamtnoten, sogenannte Quotenregelungen. Auch wenn sie als „Orientierungen“ oder „Empfehlungen“ ausgewiesen sind, haben sie für die Beurteiler verbindlichen Charakter, von denen sie nur in Ausnahmefällen mit entsprechender Begründung abweichen können, dies aber wohl kaum von ihnen zu erwarten ist - getreu dem Motto: „Majestät - Ihr Wunsch ist mir Befehl!“.

Unstrittig ist, dass die Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts Richtsätze für das anteilige Verhältnis der Gesamtnoten durch den Dienstherren für zulässig erklärt hat (BVerwG 1980 und 1988). Dies zielt aber eindeutig auf die Einordnung des Beamten in die Vergleichsgruppe und die Zweckbestimmung der dienstlichen Beurteilung als Auswahlgrundlage für die Verwaltung. Außerdem ist ausdrücklich erklärt, dass der Aussagegehalt der Noten für verschiedene Beurteilungszeiträume aus dienstrechtlicher Sicht unterschiedlich und die gleichmäßige Anwendung des jeweilig anzuwendenden Maßstabs ausschlaggebend ist. Der Erhöhung der Objektivität der Bewertungen dient diese Rechtssprechung nicht.

Außerdem ist zu beachten, welche weiteren Faktoren damit verbunden werden. So ist eindeutig erklärt, dass sie nur zulässig sind „zwischen Beamte, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung miteinander in Wettbewerb treten können“ und der Verwaltungsbereich „hinreichend groß“ sein muss. Dies trifft i.d.R. Beamte in der gleichen Laufbahn und der gleichen Besoldungsgruppe.

In der BeurtVV aus dem Jahr 2000 findet sich das in Ziffer 10.2 wieder. Hier wird als „Empfehlung“ für den prozentualen Anteil der Noten vorgegeben:

            Gesamtnote 7 Punkte                        bis zu 10 v.H.

            Gesamtnote 6 und 7 Punkte              bis zu 30 v.H.

            Gesamtnote 5, 6 und 7 Punkte          bis zu 60 v.H.

Gefordert wird hierbei, dass die Beamten, auf die diese Quoten anzuwenden sind, nach ihrem statusrechtlichen Amt, dem konkreten Verwendungsbereich oder der Aufgaben- und Personalstruktur in einer Gruppe zusammengefasst und die Sätze auf diese Gruppe umgelegt werden müssen. Es ist sicherheitshalber erklärt: „Die Vomhundertsätze dürfen jedoch eine leistungsgerechte Beurteilung im Einzelfall nicht behindern“, wodurch der Anschein erweckt wird, dass die Objektivität der Wertungen davon nicht beeinflusst werden soll.

Abweichungen von den Vorgaben nicht mehr geduldet

Diese Vorgabe findet sich in der nunmehr gültigen Verwaltungsvorschrift nicht. Dafür ist seitens der Justizverwaltung ein „Leitfaden zur Umsetzung der BeurtVV vom 28. März 2008“ herausgegeben, der neben Hinweisen zu den vorzunehmenden dienstlichen Beurteilungen die Quotenregelung in schärferer Form vornimmt. Mit der Formulierung „Als Orientierungsrahmen ist folgende prozentuale Verteilung bei der Bewertung anzunehmen“ wird deutlich gemacht, dass die Vorgaben für die Beurteiler zwingend zu beachten sind, zumal dies auch  im Text so hervorgehoben ist. Zwar ist auch hier der Bezug auf entsprechende Vergleichsgruppen ausgewiesen, die Nichtbehinderung einer leistungsgerechten Beurteilung im Einzelfall durch diese Quoten wird jedoch nicht mehr erklärt.

Die Quoten weisen jetzt aus:

Aus Sicht des BSBD Brandenburg sind die Objektivität der Bewertungen und eine leistungsgerechte Beurteilung damit erheblich eingeschränkt. Nach unserer Auffassung ist diese Verfahrensweise auch nicht mehr von der Rechtssprechung des BVerwG gedeckt, welches als dienstrechtlich zulässig ansieht, dass der Dienstherr solche Quoten vorgeben darf, wenn er es denn in der entsprechenden Verwaltungsvorschrift (BeurtVV) ausweist. Dies in einem - und dazu noch von den betroffenen Beamten nicht einsehbaren - verwaltungsinternen Leitfaden vorzunehmen dürfte aus dienstrechtlicher Sicht nicht zulässig sein, denn dieser Leitfaden entfaltet im Gegensatz zur Verwaltungsvorschrift über die dienstliche Beurteilung nur Bindungswirkung für das Justizressort. Damit ist aber die vom BVerwG geforderte „gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabs“ für alle Beamten des Landes nicht mehr gegeben. Insofern dürften diese Vorgaben eben nicht durch die Rechtssprechung des BVerwG gedeckt und damit unzulässig sein.

Wenn dann noch durch das Weglassen des Hinweises, dass die Quoten einer leistungsgerechten Beurteilung im Einzelfall nicht entgegenstehen dürfen, mögliche Abweichungen von den willkürlich festgelegten Grenzen nicht zugelassen werden, ist die Objektivität der Beurteilungen sehr stark anzuzweifeln. Die Personalsteuerung durch dienstliche Beurteilung wird so zum Mittel, subjektive Vorstellungen der Verwaltung durchzusetzen und nicht das Leistungsprinzip als Grundlage für die Personalförderung zu nehmen - oder anders ausgedrückt: „Ämterpatronage“ zu betreiben. So ist es nicht verwunderlich, dass die Beamten die Wertungen in den Beurteilungen als fehlerhaft ansehen und Motivationen zu höheren Leistungen sich daraus nicht entwickeln.

Der Vorstand des BSBD Brandenburg hat die Landesleitung des dbb brandenburg zu diesem Sachverhalt in Kenntnis gesetzt und gebeten, zu prüfen, ob Ähnliches auch in anderen Ressorts erfolgt ist. Die Spitzenorganisation ist dringend gefordert, in dieser Sache entsprechend tätig zu werden, da es Hinweise gibt, dass diese Quotenregelung ihre Grundlage in der Runde der Staatssekretäre hat. Außerdem empfiehlt der BSBD den bisher beurteilten Kolleginnen und Kollegen, das Zustandekommen ihrer Gesamtnote insbesondere in Hinsicht auf mögliche Auswirkungen durch Quotierung beim jeweiligen Vorgesetzten zu hinterfragen und gegebenenfalls die Rechtsschutzkommission des BSBD Brandenburg in Kenntnis zu setzen.