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Bewertung
des
Entwicklungskonzeptes für den Justizvollzug im Land Brandenburg
I. Allgemein
Es ist unstrittig, dass das
Inhaftiertenaufkommen derzeit im Land Brandenburg entgegen dem Bundestrend
stagniert, teilweise sogar rückläufig ist. Als eine der Ursachen dafür wird
im Entwicklungskonzept (vgl. Seite 14) eine vergleichsweise milde
Verurteilungspraxis benannt, gleichwohl aber auch ausgeführt, dass dies auf
Dauer kaum anhalten wird, da es sich hierbei nur um eine zeitweilige
regionale Entwicklung handelt, die keine objektiven, sondern eher
subjektive Gründe hat.
Eine Korrektur der
ursprünglichen Zielvorgaben in Hinsicht auf eine Absenkung der notwendigen
Haftplätze und eine Anpassung der erforderlichen Personalausstattung ist
allerdings nur dann politisch und sachlich zu verantworten, wenn alle
objektiv wirkenden Faktoren hierbei berücksichtigt werden. Dies bedeutet,
dass man zumindest den Bundesdurchschnitt sowohl in der Ermittlung des
künftigen Haftplatzbedarfs als auch für die Personalausstattung zugrunde
legt.
Für den Strafvollzug in
Brandenburg bedeutet das, dass als Zielzahlen 2.500 Haftplätze
und 1.208 Personalstellen vorgegeben werden müssen. Jede
Unterschreitung dieser Eckdaten gefährdet die umfassende Erfüllung der durch
das StVollzG vorgegebenen Aufgaben. Selbst mit der Orientierung auf den
Durchschnitt werden Spitzenleistungen nicht erbringbar sein.
Diese Eckdaten bzw. -zahlen
waren bisher auch vom MdJ mitgetragen. Das vorliegende Entwicklungskonzept
weicht hiervon jedoch ab, in dem ein Bedarf von 2.365 Haftplätzen und 1.144
Personalstellen als nunmehrige Möglichkeit der Reduzierung in Betracht
gezogen wird, obwohl Sachverhalte angeführt werden, die diesen reduzierten
Bedarf kaum wahrscheinlich machen.
Mit dem Vorhaben,
Jugendstrafe alternativ durch freie (private) Träger vollziehen zu lassen,
geht das MdJ weit über die Privatisierungspläne anderer Bundesländer
hinaus, denn dies bedeutet die vollständige Abgabe der verfassungsmäßig
festgeschriebenen Verantwortung für staatliche Zwangsmaßnahmen im
Kernbereich staatlichen Handelns (siehe hierzu Abschnitt IV).
II. Haftplatzausstattung
Gemäß § 145 StVollzG
hat die Aufsichtsbehörde die Belegungsfähigkeit einer Anstalt so
festzusetzen, dass eine angemessene Unterbringung während der
Ruhezeit gewährleistet ist. § 18 StVollzG beinhaltet das
Gebot der Einzelunterbringung, von dem nur in den dort angeführten
gesonderten Fällen (Hilfsbedürftigkeit oder Gefahr für Leben und Gesundheit)
abgewichen werden darf. In § 146 StVollzG ist das Verbot der
Überbelegung vorgegeben, von dem nur in Ausnahmefällen vorübergehend
abgewichen werden kann.
Daraus resultiert, dass
schon in der Bedarfsplanung auf eine Haftplatzausstattung orientiert werden
muss, die nicht von vornherein die Gefahr der Verletzung von Rechtsnormen
des StVollzG (insbesondere des Verbots der Überbelegung) beinhaltet. Ist
eine Belegungsentwicklung vorhersehbar, bei der z.B. eine Überbelegung
drohen würde, muss rechtzeitig reagiert und dem vorgebeugt werden.
Zu beachten gilt es auch,
dass die Plätze in den unterschiedlichen Vollzugsformen (U-Haft,
geschlossener und offener Vollzug) i.d.R. nicht gegenseitig belegbar sind.
Insofern ist eine gesetzeswidrige Überbelegung schon dann gegeben, wenn die
Zahl der Inhaftierten nur einer Vollzugsform die dafür vorgegebenen
Haftplätze übersteigt.
Auch grundsätzliche
Trennungsvorgaben (Erwachsene-Jugendliche, Männer-Frauen) dürfen nicht
umgangen werden.
Unter diesen Aspekten sind
die konzipierten Planungen zur Haftplatzausstattung zu betrachten.
Nach den Bedarfsberechungen im Konzept (siehe Seite 12) sind
unter Berücksichtigung der Bevölkerungsprognose nach Bundesdurchschnitt
- für 2010 2.390 bis 2.511 Inhaftierte und
- für 2020 2.290 bis 2.411 Inhaftierte
prognostiziert.
Daraus resultiert, dass die
Untergrenze der zur Verfügung stehenden Haftplätze bei
2.500 Haftplätzen liegen muss. Hierbei ist noch nicht einberechnet,
dass im geschlossenen Vollzug ständig ca. 10 % der Haftplätze aus
unterschiedlichen Gründen regelmäßig nicht belegt werden können und
eigentlich zum Bedarf hinzugerechnet werden müssen.
Wie man im Konzept dann aber
auf eine zu erwartende Belegung im Jahr 2020 mit 2.266 Inhaftierten kommt,
ist nicht erkennbar (Seite 13 vorletzter Abschnitt), zumal die davor und
auch danach vorgetragenen Sachargumente darauf hindeuten, dass eine
Anpassung an den Bundesdurchschnitt ggf. sogar eine Überschreitung zu
erwarten ist. Insofern ist die Annahme (Seite 12 unten) dass der Trend der
stagnierenden Belegungszahlen sich in absehbaren Zeitraum fortsetzt, in
diesem Zusammenhang nicht nachvollziehbar. Deshalb ist es erforderlich, die
Prognosezahlen nach Bundesdurchschnitt für die Bedarfsermittlung zugrunde
zu legen.
Daraus resultiert, dass die
vorgesehene Haftplatzzahl von 2.365 nicht bedarfsgerecht ist und die
als „Option“ angeführte Variante festgeschrieben werden muss.
Hierbei ist verbindlich festzulegen, bei welcher Belegungsstärke
(insbesondere im geschlossenen Vollzug) mit dem Bau des vorgesehenen
Hafthauses in Duben begonnen wird. Mit der dann zur Verfügung stehenden
Haftplatzzahl von 2.460 Plätzen ist allerdings die Grenze von 2.500
Haftplätzen nicht ganz erreicht. Hier sieht das Konzept eine Anrechnung von
weiteren 33 Plätzen - außerhalb der Verantwortung der Justizverwaltung –
vor, um so auf eine Gesamtzahl von 2.493 Plätzen zu kommen (siehe Seite 16).
Wie nachstehend unter IV
dargelegt wird, ist das Vorhaben der Teilverbüßung von Jugendstrafen in
externen Einrichtungen privater Träger gesetzeswidrig. Deshalb ist es
unzulässig, solche Plätze von den Haftplätzen abzurechnen. Sie müssen in den
vorhandenen Anstalten bereitgehalten werden.
Werden die nach
Bundesdurchschnitt prognostizierten oberen Belegungszahlen erreicht, kann es
kritisch werden, da die 10 Prozent nicht belegbarer Haftplätze dann nicht
mehr vorhanden sind und Doppel- und Mehrfachbelegungen von Hafträumen
entgegen den Regelungen in § 18 StVollzG provoziert sind.
III. Personalausstattung
Es ist politischer Wille der
Koalitionspartner, die Stellenausstattung für den öffentlichen Dienst - und
insbesondere die für den Strafvollzug - erheblich zu reduzieren
(Koalitionsvereinbarung Ziffer 1.3.1 und Ziffer 4.6.4). Bedenklich ist
hierbei, dass die durch Rechtsnormen vorgegebenen Aufgaben keine
Berücksichtigung finden sollen. Kritisch und staatspolitisch nicht mehr
verantwortbar wird dieses Vorhaben, wenn die Absenkung die Erfüllung von
Kernaufgaben gefährdet bzw. nicht mehr zulässt.
Das MdJ orientiert im
Justizvollzug auf eine künftige Personalausstattung nach dem (mathematisch
ermittelten) Bundesdurchschnitt. Diese Ausgangszahl – 1.208 nach Konzept
(siehe Seite 19) – berücksichtigt also nicht die zu lösenden Aufgaben. Erst
bei der Aufschlüsselung auf die einzelnen Dienststellen ist eine
Berücksichtigung der speziellen Vollzugsformen vorgesehen.
Wesentliche Konsequenz
aus einer Orientierung bei der Personalausstattung auf
Durchschnittswerte ist, dass die Qualität des Vollzuges dann
ebenfalls nur durchschnittlich sein kann und man sich bei den Zielen
immer mehr auf „besonders wichtige Teilaufgaben“ konzentrieren muss
und eben nicht alle Aufgaben abdecken kann. Dies bedeutet vor allem
Abstriche bei den Behandlungs- (Erwachsene) bzw. Erziehungsmaßnahmen
(Jugendliche) und hat zur Folge, dass eine Verbesserung in der Vorbeugung
erneuter Straffälligkeit nicht eintreten wird.
Die unter Ziffer I.2
angeführten Maßnahmen, die der Erhöhung der Wirksamkeit des Strafvollzuges
in Hinsicht auf künftig normgerechtes Verhalten der einsitzenden Straftäter
dienen sollen und unter diesem Aspekt wichtig und erforderlich sind,
sind in ihrer Mehrheit sehr personalintensiv. Mit einer
durchschnittlichen Personalausstattung dürften sie wohl kaum alle - und
schon gar nicht im erforderlichen Umfang - realisierbar sein.
Da aus objektiver und
vollzuglicher Sicht die Untergrenze für die Haftplatzausstattung im Land
Brandenburg bei 2.500 Haftplätzen liegen muss, ist auch die künftige
Bereitstellung von 1.208 Stellen für den Strafvollzug und 15 Stellen
für den Jugendarrest die Untergrenze für einen durchschnittlich
gestalteten Strafvollzug.
Schon die Überlegungen, dass
auch 1.144 Stellen ausreichen würden (siehe Seite 19), sind insofern
bedenklich, da damit suggeriert wird, 2.365 Haftplätze wären letztlich auch
ausreichend. Auch wenn die Augenblicksbelegung in den Vollzugsanstalten dies
zu bestätigen scheint, sind im Konzept die Sachverhalte angeführt, die zu
einem erhöhten Inhaftiertenaufkommen auch in Brandenburg führen werden.
Wie zuvor in Abschnitt II
bereits dargelegt muss in Brandenburg von einer Haftplatzbedarf von 2.500
Plätzen ausgegangen und darauf der Bundesdurchschnitt hinsichtlich der
Personalstellen angewandt werden. Schwankungen in der Belegung oder auch die
derzeit unter dem Bundesdurchschnitt liegende Belegung sind
Augenblickserscheinungen, die als Grundlage von Personalbedarfsberechnungen
ungeeignet sind.
Auch der Abzug von 19
Stellen (siehe Seite 19 und Seite 22) ist wegen der Rechtswidrigkeit des
Vorhabens der Schaffung von 33 Plätzen für den Vollzug von Jugendstrafen bei
freien Trägern und unter Berücksichtigung der Regelungen in § 91 Abs. 4 JGG,
die eine Eignung und Ausbildung der Beamten für die Erziehungsaufgaben
vorgibt und demnach den hoheitlichen Charakter des Vollzuges einer
Jugendstrafe unterstreicht, nicht akzeptabel.
Somit muss die Zielzahl in
der Stellenausstattung eindeutig 1.208 Stellen ausweisen (ohne Stellen für
den Jugendarrest). Dies bedeutet schon eine Stelleneinsparung von 178
Stellen (das sind 12,7 Prozent zum laufenden Haushalt, ebenfalls
ohne Jugendarrest) und ist mehr als im bisherigen PEK vorgesehen (159
Stellen).
IV. Alternative Formen des
Jugendstrafvollzuges
Im Konzept (S. 3/4) wird ausgeführt:
„ I.1 Auftrag und Aufgaben
des Justizvollzuges
…
Um die notwendige Effizienz
des Mitteleinsatzes im Justizvollzug zu erreichen, wird namentlich nach
folgenden Grundsätzen verfahren:
> Der
Justizvollzug konzentriert sich auf die Wahrnehmung der Aufgaben, die zu
seinen Kernkompetenzen gehören. Andere Aufgaben sind von Dritten
durchzuführen, wenn dadurch
- weder die
Sicherung des staatlichen Strafanspruchs
- noch der Schutz
der Allgemeinheit vor weiteren Straftaten
gefährdet oder
beeinträchtigt werden.“
à
Es dürfte unstrittig sein, dass Aufgaben an Dritte (i.d.R. Private) nur
übertragen werden können, wenn damit der staatliche Strafanspruch
(Verantwortung für die Verwirklichung der Zwangsmaßnahme Freiheits- oder
Jugendstrafe) nicht umgangen wird (GG Art. 33 Abs.4).
„…
> durch regionale,
überregionale, ressort- und länderübergreifende Zusammenarbeit mit externen
Institutionen bis hin zur Einrichtung alternativer Formen des
Freiheitsentzugs zusätzliche und / oder für das Erreichen des Vollzugsziels
effektivere Behandlungsressourcen zu erschließen.
…“
Die Einrichtung alternativer
Formen des Freiheitsentzuges ist auf die Gestaltung der Formen des Vollzuges
anzuwenden. Die Abgabe der Zuständigkeit und der Verantwortung an Private
ist nach dem GG unzulässig.
S. 5
„I.2 Aufgabenerfüllung
…
> die Durchführung des Vollzugs der Jugendstrafe
in weitgehend freien Formen außerhalb von Justizvollzugsanstalten, d.h. in
Einrichtungen freier Träger. Diese in Brandenburg bisher nicht praktizierte,
in § 91 Abs. 3 JGG vorgesehene Form des Vollzugs der Jugendstrafe ist
besonders bedeutsam, weil die bisherigen Formen des geschlossenen und
offenen Vollzuges allein hinsichtlich der Rückfallhäufigkeit nicht zu den
angestrebten Ergebnissen führen. So hat eine Rückfallstudie des BMJ aus dem
Jahre 2003 bestätigt, dass junge Straftäter, die mit vollstreckbaren
Jugendstrafen sanktioniert wurden am stärksten rückfallbelastet sind. Es
bedarf deshalb für entsprechend geeignete junge Gefangene eines ergänzenden
Unterbringungsangebots an der Schnittstelle zwischen Jugendstrafvollzug
und Jugendhilfe mit überleitenden und nachgängigen Betreuungsoptionen,
das die unvermeidlich auch schädlichen Wirkungen der Unterbringung in einer
Justizvollzugsanstalt vermeidet und ein Erziehungsangebot bereit hält,
welches den Inhaftierten auf eine Bewährung in Freiheit vorbereitet. Gerade
diese auf eine über die Haft hinausgehende Unterstützung angelegte Betreuung
vermag der Jugendstrafvollzug selbst bei Ausbau der Betreuungskapazitäten
des offenen Jugendstrafvollzuges nicht durchgängig zu leisten. Dagegen
liegen insoweit eindeutige Kompetenzen bei geeigneten freien Trägern, die es
zu nutzen gilt.
…“
Hier wird in populistischer
Weise verschleiert, dass damit sowohl das GG als auch das JGG umgangen
werden sollen.
Grundsätzlich
ist für den Vollzug von Jugendstrafen bundeseinheitlich in § 92 Abs. 1
JGG festgeschrieben:
„(1) Jugendstrafe wird in
Jugendstrafanstalten vollzogen.“
§ 91 Abs. 3 JGG
beschreibt lediglich die Aufgaben (wie schon der Titel des § 91 JGG
besagt) des Jugendstrafvollzuges. Hierbei ist es zulässig, dass die
Jugendhaftanstalt die Verwirklichung der Jugendstrafe frei gestalten kann,
d.h. sie ist in der Wahl der Form des Vollzuges der Jugendstrafe frei,
bleibt aber immer verantwortlich und zuständig.
è
Beck’sche Kurzkommentare/ U. Eisenberg-Jugendgerichtsgesetz 11.Aufl. 2006; §
91 RN 33:
„Aufgelockerte und freiere
Vollzugsformen (Abs. 3) können sowohl durch die Öffnung der Anstalt
nach innen wie nach außen erprobt werden.“
Keinesfalls erlaubt diese
Regelung, dass die Jugendstrafanstalt ihre Zuständigkeit und Verantwortung
an Private (freie Träger) abgeben kann. Gerade dies wird aber im Konzept
vorgesehen. Dies geht sogar weit über die Praxis in anderen Ländern (Hessen
à
Hünfeld) hinaus, da so die gesamte Verantwortung für den Vollzug einer
Zwangsmaßnahme an Private gehen soll.
Diese Bestrebungen werden
noch deutlicher mit der Formulierung auf Seite 10:
“… Im Sinne des Vollzugs von
Jugendstrafe in weitgehend freien Formen stellen der „Caritasverband für
Brandenburg e.V.“ und das „Evangelische Jugend- und Fürsorge-/Lazaruswerk“
als freie Träger ab dem Jahr 2006 in den von ihnen betriebenen Einrichtungen
insgesamt 30 Plätze für die Unterbringung von Jugendstrafgefangenen zur
Verfügung. Insoweit besteht die unmittelbare Zuständigkeit einer
Justizvollzugsanstalt für die betroffenen Inhaftierten demnach nicht mehr.
Damit wird eindeutig unter
Missachtung der Rechtsnorm des § 92 Abs. 1 JGG versucht, die Zuständigkeit
für die Jugendstrafe an die freien (privaten) Träger abzugeben.
Wohlbemerkt: Hier geht es um
Jugendstrafverwirklichung, also um die Vollstreckung einer durch
Rechtspruch festgelegten Zwangsmaßnahme. Keinesfalls ist dies
gleichzusetzen mit Haftvermeidungsmaßnahmen, wie sie z.B. durch den
vorgesehenen freien Träger in Frostenwalde praktiziert werden.
Aber auch als Form der
Lockerung ist dies nach derzeitiger Gesetzeslage nicht möglich. Die VVJug
verweist unter Ziffer 6 in dieser Hinsicht unmissverständlich und
bundeseinheitlich verbindlich auf die abschließenden Regelungen von § 11
Abs. 1 StVollzG. Diese lassen als Lockerungen lediglich zu:
- Außenbeschäftigung und Freigang (Ziffer 1)
- Ausführung und Ausgang (Ziffer 2).
Wenn alternative Formen für
den Jugendvollzug in dem beschriebenen Vorhaben vorgesehen werden, handelt
es sich zweifellos um eine zwar bescheidene, aber dennoch
grundgesetzwidrige Privatisierung der hoheitsrechtlichen Befugnisse in
Bezug auf Zwangsmaßnahmen gegenüber den Bürgern, und das eindeutig im
Kernbereich staatlichen Handelns. Dies ist wegen der verfassungsmäßigen
Vorgabe rechtlich absolut unzulässig.
Außerdem ist darauf
hinzuweisen, dass sich nach § 68 Abs. 2 Ziffer 2 PersVG Brb zwingend eine
Beteiligungspflicht der zuständigen Personalvertretung ergibt. Ein Verweis
auf die Rechtswidrigkeit des Vorhabens durch den HPR wird damit als Einwand
für das MdJ beachtlich.
Zugleich bleibt zu prüfen,
ob wegen der Tragweite der durch das Entwicklungskonzept vorgesehenen
Maßnahme die gewählten Volksvertreter (Landtag) in die Entscheidung
einbezogen werden müssten.
Willi Köbke
Vorsitzender
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